האם רשות מקרקעי ישראל רשאית לתבוע פיצוי מבעל נחלה בגין השכרת מבנים?

בשנה האחרונה החלה רשות מקרקעי ישראל (להלן: "הרשות" או "רמ"י") לתבוע בעלי זכויות במשקים חקלאיים לפיצוי כספי עצום (דמי שימוש, דמי הסכמה, עשיית עושר, הפרת חוזה) בגין השכרת מבנים ו/או מחסנים בתחומי המשק החקלאי לצד שלישי (גם לבני משפחה).
גובה הפיצוי הנתבע ע"י הרשות הנו כ-6% משווי המשק לשנה, במכפלת השנים שהנכס הושכר. סכום התביעה משתנה ממשק למשק והוא עשוי להגיע למיליוני שקלים!!!
לטענת הרשות, בהתאם לחוזה השכירות שבין האגודה החקלאית במושב ובין רשות מקרקעי ישראל {חוזה דו צדדי או חוזה תלת צדדי (במידה וגם הסוכנות הנה צד לחוזה) – להלן: "הסכם המשבצת"} הרשות היא בעלת הזכויות הבלעדית בנכס/משק חקלאי, וחתימתה והסכמתה מראש ובכתב נדרשת לכל בניה, שימוש, השכרה וכו'.
הרשות מבססת את זכותה לקבלת הפיצוי על שלושה מקורות:

מקור ראשון – הוראות הסכם המשבצת, ובעיקר סעיפים 3 ו-19 הקובעים כדלקמן:
3. מטרת השכירות הנה:
א. ניצול השטח העליון של הקרקע לצרכי חקלאות בלבד.
ב. הקמת מבנים משקיים ושימוש בהם למטרה חקלאית בלבד.
ג. הקמת יחידות מגורים ומגורים בהן.
ד. הקמת מבני ציבור ושימוש בהם.
19. מבלי לפגוע מהאמור בחוזה זה, מוסכם בזה כי:
א. אסור לחבר אגודה לבנות במשבצת מבנה כלשהו ו/או להוסיף תוספת למבנה קיים ללא הסכמת המשכיר מראש ובכתב. תנאי זה בא להוסיף על כל תנאי אחר שעל חבר האגודה למלא לפי חוזה זה.
ב. אסור לחבר האגודה להעביר ו/או למסור לאחר את זכויות השימוש שלו במשקו לרבות בית המגורים, אלא אם קיבל לכך הסכמת המשכיר בכתב ומראש, ובתנאי נוסף שהמציא גם הסכמת האגודה לכך. העברה ו/או מסירת זכויות השימוש כאמור דינה כדין העברת זכות חכירה לעניין חובת תשלום דמי הסכמה.

מקור שני – החלטות מועצת מקרקעי ישראל אשר "בבסיסן עומד כוחו של בעל קרקע לקבוע מתוקף זכותו הקניינית מה ייעשה ומה לא ייעשה במקרקעיו"
לפי החלטה 1265 ניתן לאשר פעילות לא חקלאית (פל"ח) בתחום 2.5 הדונם המיועדים למגורים, בשטח שלא יעלה על 500 מ"ר ובאישור מראש של רמ"י, המותנה בתשלום דמי שימוש ראויים. אולם, השכרת מבנה לצד שלישי אסורה בכל מקרה, בין אם לצרכי פל"ח ובין אם לצרכים אחרים.
אפשרות ההשכרה שהייתה קיימת בעבר מכח סעיף 5 להחלטה 1101 בוטלה ע"י מועצת מקרקעי ישראל בהחלטה 1265, וזאת בהתאם לפסיקת בג"צ בפרשת פורום הערים העצמאיות (בג"צ 1027/04, פורום הערים העצמאיות ואח' נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח' (מיום 9.6.2011), פורסם בנבו).
מקור שלישי – חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים) תשכ"ז – 1967
השכרה, לטענת הרשות, מהווה "שימוש חורג" בקרקע חקלאית.
לטעמי, לא מובנת הסתמכות הרשות על חוק זה, שכן, חוק זה מתייחס לקרקע חקלאית בלבד, ובכל מקרה הסנקציה תהא הפקעת אותה קרקע חקלאית שנהגו בה שימוש חורג, בהתאם לתנאים הקבועים בחוק.
זאת ועוד, סעיף 2 לחוק זה מאפשר הכשרת שימוש חורג בהיתר מאת שר החקלאות.
כך או כך, הרשות אינה צד לביצוע הוראות החוק אלא משרד החקלאות.

האם חוזה המשבצת, חוק ההתיישבות החקלאית והחלטות המנהל מאיינים את זכותו של בעל זכויות במשק חקלאי להשכיר מבנים?
האם רשות מקרקעי ישראל רשאית לתבוע פיצוי כספי מבעל הנחלה עבור שנים רבות?
כיצד יכול בעל הנחלה להתמודד עם תביעת המנהל?

הסכם המשבצת כחוזה אחיד – פרשנות מוטעית של הרשות לעניין חבות בעל הזכויות בנחלה
הסכם המשבצת נוסח באופן בלעדי ע"י הרשות, נוסחו זהה בכל ההסכמים שבין הרשות והאגודות החקלאיות השונות, ההסכם מוגש לחתימת האגודות החקלאיות כמות שהוא מבלי יכולת לשנות מהנוסח הקיים. ככל והאגודה לא תחתום עליו בנוסח המקורי, היא לא תקבל שירותים מהרשות.
הסכם המשבצת הנו חוה אחיד בהתאם להגדרת המונח בחוק החוזים האחידים, התשמ"ג – 1982.
פרשנות הרשות לסעיפים 3 ו-19 להסכם המשבצת הנה כוללנית ומוטעית. סעיפים אלו אינם דנים באיסור שימושים חורגים ו/או באיסור השכרת מבנים, אלא באיסור העברת זכויות השימוש של בעל הזכויות במשק.
לא בכדי נוקט הסעיף בלשון רבים, שכן האיסור הוא על העברת מלוא הזכויות במשק ולא על איסור שימוש חורג/השכרת מבנים. כך גם הסנקציה המצוינת בסעיף ולפיה, העברת זכויות השימוש מהווה העברת זכויות חכירה/בר רשות (המקנה לרשות, לכאורה, זכות לפיצוי).
הרציונאל של סעיף 19 הנו שהרשות משמשת מעין "טאבו", וכל העברת זכויות במשק טעונה אישור הרשות.
פרשנות הרשות, כי סעיף 19 אוסר שימושים חורגים ו/או השכרת מבנים במשק הנה תנאי מקפח לפי הגדרתו בסעיף 3 לחוק החוזים האחידים ויש לבטלו.
כך גם פרשנות הרשות המתירה לרשות לתבוע דמי הסכמה מהמתיישב הנה תנאי מקפח ואינה סבירה.

בעל הזכויות במשק חקלאי אינו חתום על חוזה המשבצת
הסכם המשבצת הנו חוזה הנחתם בין הרשות ובין האגודה החקלאית (כאשר בחוזה המשולש – הסוכנות היהודית מהווה אף היא צד לחוזה).
בעלי הזכויות והמחזיקים במשקים החקלאיים הנם במעמד של ברי רשות בלבד, והם אינם חתומים על ההסכם.
הרשות אינה מוכנה להתקשר בחוזה חכירה ישיר בינה ובין בעלי הזכויות במשקים החקלאיים, ועומדת על כך שחוזה החכירה יהא בינה ובין האגודות בלבד.
כעת, הרשות מנסה להיפרע מחברי האגודות על בסיס הסכם המשבצת, כאשר חברי האגודות כלל אינם חתומים עליו.
מה עניין הוראות ואיסורים על חברי אגודה בהסכם אשר כולו בין הרשות ובין האגודה? כיצד יש בכוחו של חוזה בין שני צדדים לחייב צד שלישי אשר אינו צד לחוזה וכמובן אינו חתום עליו?
סמכותה של הרשות ליתן סנקציות כנגד בעלי זכויות במשקים שאינם חתומים על החוזה מוטלת בספק.

בג"צ 1027/04 לא פסל באופן מוחלט השכרה לצד שלישי – אלא ביטל החלטה שהתירה באופן גורף השכרת מבנים.
סעיף 5 להחלטה 1101 אשר הכיר בהשכרה לפל"ח, בוטל ע"י רשות מקרקעי ישראל בהחלטה 1265 מיום 29.10.2012, בטענה, כי הביטול נעשה בהתאם לפסק דינו של בית המשפט הגבוה לצדק (בג"צ 1027/04, פורום הערים העצמאיות ואח' נ' מועצת מקרקעי ישראל ואח', פורסם בנבו).
אולם, ביטול סעיף 5 ע"י בג"צ נקבע לאור העובדה שהחלטת הרשות להתיר השכרת שטחים לפל"ח הייתה גורפת, והתירה השכרת מבנים לצדדים שלישיים ללא דיון ממצה וללא מתן משקל מספק לשיקולים נגדיים. הרשות החמיצה שיקולים רלוונטיים, לא העניקה משקל ראוי לשיקולים השונים ולא איזנה ביניהם, ומשכך היא חורגת ממתחם הסבירות.
כך לדוגמא, הרשות לא התייחסה לחשש המוגבר המלווה את התרת ההשכרה מפני תופעה של פרבור (ס' 103-100 לפסק-הדין).
כך לדוגמא, הרשות לא נתנה משקל לתכלית שבעטיה הותרה הקמת תעסוקה לא חקלאית (לבעל הנחלה עצמו) מלכתחילה (ס' 104-105 לפסק הדין).
וכך קבעה כבוד השופטת ארבל בפסק הדין (בג"צ 1027/04):
"בטרם קיבלה את החלטתה, לא עמדה הוועדה על שאלות כגון: מהו היקף שטחי התעסוקה והמסחר שיתווספו בעקבות התרת ההשכרה בכל מחוז; מהו היקף הבנייה הבלתי חוקית הקיימת עתה (שהרי על יסוד אותה בנייה נומקה התרת ההשכרה); מה תהייה ההשפעה של צעד מעין זה על שטחי התעסוקה והמסחר המתוכננים בכל מחוז, מבחינה תכנונית, כלכלית וחברתית וכיוצא באלה.
בכך נפל פגם בכל אחד מהשלבים שנקבעו בעניין יורונט: הרשות (ותהיה זו ועדת הבר או המועצה) נמנעה מלאסוף את הנתונים הדרושים, עניין המונח לפתחה ומצוי באחריותה; לא בחנה מהם הנתונים הרלוונטיים לשם קבלת ההחלטה, וביססה את החלטתה על יסוד תשתית בלתי מספקת.
הקושי הכרוך בהתנהלות זו בולט במיוחד, נוכח העובדה שבין החומרים שעמדו בפני הוועדה הייתה חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה שהתריעה, כאמור, מפני תופעת הפרבור תוך שימת דגש מיוחד על הבעייתיות הכרוכה בהשכרה.
כפי שהוסבר, ועדת הבר אמנם בחנה מידע וחומרים שונים ובכלל זה דו"חות עבר שנכתבו בסוגיה, החלטות מועצה וסקירות שונות, והאזינה לעמדותיהם של גופים שונים שלהם נגיעה בעניין.
עם זאת, הגעתי לכלל מסקנה כי – מהטעמים שצוינו – ההחלטה בשאלת ההשכרה לא נסמכה על תשתית מוצקה במידה מספקת "שרשות סבירה הייתה מסתמכת עליה לצורך קבלת ההחלטה הנדונה"
בג"צ קבע (סעיף 99-98) כי ניתן למנות שורה של שיקולים טובים – שחלקם הובאו על-ידי הצדדים – לתמיכה בהסדר המתיר השכרת מבנים לתעסוקה לא חקלאית, אלא, שההחלטה להתיר השכרת השטחים המיועדים לתעסוקה לא חקלאית לבעלי הזכויות בנחלה אינה מעניקה משקל ראוי לשיקולים השונים ואינה מאזנת כהלכה ביניהם, ומשכך, היא חורגת ממתחם הסבירות.
בג"צ לא פסל פסילה מוחלטת את עצם אפשרות ההשכרה לפל"ח
כבוד השופטת ד"ר איריס סורוקר קובעת בת.א. 40611-03-10, מינהל מקרקעי ישראל נ' ניסים אשכנזי ואח', כי בית המשפט לא פסל דיון מחודש וענייני באפשרות של השכרה במקרים מתאימים, "תוך מתן משקלות לשיקולים הנחוצים, וקביעת גבולות ומגבלות שיבטיחו את האיזון הראוי". בג"צ הנחה את המנהל, בסעיף 106 לפסק דינו, בדבר מערכת השיקולים שעליו להתחשב בה.
כבוד השופטת סורוקר קבעה עוד כדלקמן:
"המפתח להחלטה ראויה ומאוזנת נמצא בבירור הנתונים הקונקרטיים ומציאת האיזון המתאים בין השיקולים הנוגדים. בתוך כך, בית המשפט הכיר באינטרס לדאוג לפרנסתו של בעל הזכויות בנחלה ולביטחונו הסוציאלי, כשיקול רלבנטי שיש להתחשב בו במצרף השיקולים הכולל.
"אכן, אפשר שגילם או מצב בריאותם של חלק מן החוכרים מכתיב מצב שבו השכרת המבנים היא הדרך היחידה עבורם לממש את זכותם להקים תעסוקה לא חקלאית בנחלה. אין להתעלם מקושי זה, אך שקילתו צריך שתיעשה נוכח יתר השיקולים האמורים, ותוך איזון ביניהם"
הנה כי כן, בית המשפט הגבוה לצדק פסל את סעיף 5 להחלטה 1101 משום שסעיף זה התיר השכרה באופן גורף וללא יצירת איזון בין שיקולים רלבנטיים. בית המשפט לא פסל את עצם האפשרות להתיר השכרה לפל"ח, היה וזו תימצא מוצדקת וראויה במקרים מתאימים, ולאחר שיישקלו מלוא השיקולים הראויים וייערך האיזון ביניהם. בית המשפט אף מנה שיקולים רלבנטיים שיש לשקול: השחיקה הכללית באופייה החקלאי של ההתיישבות; הצורך להבטיח את פרנסתו ובטחונו הסוציאלי של בעל הנחלה; תופעת הפרבור וחסרונותיה ביעד המדובר; היקף שטחי התעסוקה הלא חקלאית במחוז הרלבנטי; כמו גם היקף הבניה הבלתי חוקית במחוז, וההשלכות הכלכליות והחברתיות הצפויות ממתן היתר". (ההדגשות אינן במקור – ר.א)
רשות מקרקעי ישראל חוטאת בכך שהיא דוחה על הסף את עצם אפשרות ההשכרה מבלי שהיא בוחנת את השיקולים השונים ואת הנתונים המיוחדים שבכל מקרה ומקרה כפי שהנחה בג"צ.
הרשות מתעלמת מהשיקולים האישיים המועלים ע"י בעלי הזכויות במשקים, כגון: גיל בעל הזכויות בנחלה ותוחלת חייו, מצבו הבריאותי והנפשי, מצבו משפחתי, עבר תעסוקתי ויכולות הפרנסה, קיומה של פנסיה ומקורות הכנסה, הסיבה להפסקת החקלאות במושב/במשק, יכולתו של בעל הזכויות להתפרנס מחקלאות (האם מיקום המשק החקלאי וגודלו מאפשרים לקיים במשק פעילות חקלאית רווחית), מטרת השימוש החורג/השכרת המבנה (האם בעל הנחלה מבקש להפוך את המקרקעין לנדל"ן מניב או שההשכרה משמשת אותו או שהוא מבקש לפרנס עצמו בכבוד בערוב ימיו).
הרשות לא לוקחת בחשבון שיקולים כלליים הנוגעים לאגודה החקלאית, כגון: מיקום המושב (כך לדוגמא למושבים שאינם ממוקמים בקרבת ערים אין השפעה על תופעת הפרבור), היקף הפעילות הלא-חקלאית במושב וכו'.
כבוד השופטת ד"ר איריס סורוקר קובעת בת.א. 40611-03-10 (לעיל), כי על הרשות להתחשב בתועלת הכלכלית ההדדית הצומחת מהשכרת המבנים.
"היה ולא יושכר, ניתן להניח כי יעמוד בשממונו, בה בעת שהנתבע מחוסר ההכנסה ייאלץ להיעזר בקצבאות של המוסד לביטוח לאומי. לעומת זאת, השכרתו מניבה הכנסות המפרנסות את הנתבע, והמנהל עשוי אף הוא ליהנות מהן באמצעות גביית דמש"ר".

תביעה לפיצוי בגין תקופת עבר הנה חסרת תום לב
רשות מקרקעי ישראל לא נמנעה בעבר (לא בחוזה המשבצת ולא בהחלטות המנהל) מלהכיר בהשכרת מבנה בנחלה לצד שלישי, לשימוש שאינו חקלאי.
ההיפך הוא הנכון.
סעיף 5 להחלטה 1101 מיום 27.3.2007, שעניינו "שימוש לתעסוקה לא חקלאית בחלקת המגורים של הנחלה", הכיר בהשכרה לפל"ח, ובלשון הסעיף:
"השכרה
בעל זכויות אשר ביצע עסקה לתעסוקה לא חקלאית ל-49 שנה על פי תכנית בתוקף, ושילם בגינה דמי חכירה מהוונים בהתאם לאמור בסעיף 3 לעיל, יהיה רשאי להשכיר, בשכירות בלתי מוגנת, את השטח הבנוי/המוסב המשמש בפועל לתעסוקה לא חקלאית, אך לא יהיה רשאי למכרו ו/או לפצלו מתוך הנחלה".
סעיף 5 להחלטה 1101 בוטל אמנם בהחלטה 1265 מיום 29.10.2012, אולם, הגשת תביעה ע"י הרשות לפיצוי בגין תקופה קודמת ליום 29.10.12 הנה, לכשעצמה, חסרת תום לב.
לסיכום, הננו ממליצים להכשיר מוקדם ככל האפשר את הבניה הבלתי חוקית במשק החקלאי ולהסדיר מיידית את השימושים החורגים בנחלה.
מיד עם קבלת מכתב דרישה מרשות מקרקעי ישראל, מהרו להיוועץ עם עורך דין הבקיא בדיני אגודות שיתופיות על מנת שילווה וידריך אתכם בהתנהלות מול הרשות, ועל מנת שינסה להגיעה להסכמות עם הרשות, דבר שעשוי לחסוך לכם כספים רבים, הליכים משפטיים (ולעיתים אף פליליים) ועגמת נפש.

מאמר זה נכתב ונערך ע"י עו"ד רגב אלקיים ממשרד עורכי דין: שרף, אלקיים ושות'.

מאמר זה הנו למידע כללי וראשוני בלבד, ואינו נועד בשום מקרה לשמש כייעוץ משפטי ו/או כתחליף לייעוץ משפטי לכל מקרה ונסיבותיו. אין להסתמך על האמור מבלי להיוועץ עם עורך דין העוסק בתחום בטרם נקיטת כל פעולה או קבלת החלטה. הדברים נכונים למועד כתיבתם בלבד, ונכונותם עלולה להשתנות מעת לעת.

אין עדיין תגובות

הוסף תגובה

You must be logged in to post a comment.

סניף ראשי – דרך אבא הלל סילבר 7 (בית סילבר) רמת גן 5252204, טל: 03-6122772, פקס: 03-6122773, office@se-law.co.il
סניף אילת - שדרות התמרים 21, "בית הארד" , אילת, מיקוד 88000, טל: 08-6525115, פקס: 08-6525116